Kompetensutvisningar ett växande problem, regeringen har bollen

· · ·
Av Fredrik Voltaire, 03 Nov 2017

Bättre villkor för arbetskraftsinvandring är nödvändigt för att möta de växande problemen med kompetensbrister i tjänstesektorn, och i andra branscher. Rekryteringsbehoven är mycket stora och den inhemska kompetensförsörjningen räcker inte till. Tyvärr har många arbetsgivare som rekryterat sådan utländsk arbetskraft som behöver arbetstillstånd för att jobba i Sverige tvingats släppa ifrån sig samma personer efter ett par år. Kompetensutvisningarna ökar. Regeringen sitter nu med ett färdigt förslag till lagändring som processats genom riksdagen. För att genomföra förändringen krävs att man har mod att bortse från kritik som förts fram av Lagrådet. Det är nu viktigt att regeringen visar handlingskraft och går vidare med den viktiga lagändringen, annars kommer kompetensutvisningarna fortsätta öka.

 

Bakgrunden till de ökade kompetensutvisningarna är att Migrationsverket har avslagit allt fler ansökningar om förlängt arbetstillstånd, sedan en ny återkallelsebestämmelse infördes i utlänningslagen år 2014. Avslagsfrekvensen på ansökningar om förlängt arbetstillstånd har mer än fördubblats, från 8 procent till 21 procent, mellan 2014 och 2017.

Roten till att återkallelsebestämmelsen (7 kap 7 e § utlänningslagen) inneburit ökade kompetensutvisningar är att den fick formuleringen att arbetstillstånd ska återkallas om anställningsvillkoren är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (villkorskraven anges i 6 kap 2 § punkt 2 utlänningslagen)[1].

Två problem har uppstått som följd av att återkallelsebestämmelsen infördes:

  • Kravet i utlänningslagen att arbetstillstånd ska återkallas har medfört att även mycket små avvikelser har lett till avslag på ansökningar om förlängt arbetstillstånd. Formuleringen ”ska återkallas” innebär att återkallelse är en obligatorisk, tvingande regel för myndigheterna vid avvikelse. Migrationsverket måste enligt regeln avslå ansökningar om förlängt arbetstillstånd om det uppdagas att anställningsvillkoren är sämre än kollektivavtal eller praxis. Oavsett storleken på avvikelsen och utan att hänsyn får tas till situationen i det enskilda fallet, eller arbetsgivarnas vilja att vidta rättelse.
  • Kravet på anställningsvillkor enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen tolkas av Migrationsverket som att villkoren i kollektivavtalen ska följas till punkt och pricka vad gäller lön och försäkringar. Trots att paragrafen säger kollektivavtal eller praxis i yrket eller branschen. Problemet är att många små arbetsgivare utan kollektivavtal har andra lösningar än de som finns i kollektivavtalen. Därmed får Migrationsverkets krav på villkor enligt kollektivavtalen stora konsekvenser när kravet kombineras med en återkallelsebestämmelse som inte tillåter några villkorsavvikelser.

Migrationsverkets krav är särskilt problematiskt vad gäller kravet på att alla arbetsgivare ska teckna kollektivavtalade försäkringar, oavsett om de har kollektivavtal eller ej. Enligt Migrationsverkets handbok ska arbetsgivare ha tecknat de kollektivavtalade försäkringarna för att ansökningar om förlängt arbetstillstånd ska kunna beviljas.[2]

De kollektivavtalade försäkringarna som avses är för pension, liv, sjuk och arbetsskada. Av dessa försäkringar är det endast premien för pensionsförsäkringen som är ekonomiskt betydande, och uppgår normalt till 4,5 procent av lönen. Övriga premier ligger mellan 0 och 0,01 procent.

Problemet är att många arbetsgivare utan kollektivavtal inte har dessa försäkringar för sina anställda, oavsett om de anställda är svenskar eller arbetskraftsinvandrare.

Försäkringsmissar är en vanlig orsak till avslag på ansökningar om förlängt arbetstillstånd[3]. Det handlar exempelvis om arbetsgivare utan kollektivavtal som missat att teckna en eller flera försäkringar[4]. I vissa fall har försäkringar tecknats men på för låg nivå[5]. I andra fall har arbetsgivaren rättat till försäkringsmissarna eller kompenserat med högre lön, men dessa rättelser har inte godtagits av Migrationsverket eller -domstolarna[6].

Slutsatsen är att problemet med ökade kompetensutvisningar orsakats av en mer restriktiv lagstiftning. Detta bekräftas också av att avslagsfrekvensen på ansökningar om förlängt arbetstillstånd har mer än fördubblats, från 8 procent till 21 procent, mellan 2014 och 2017. En stor del av avslagen handlar om mindre avvikelser som lätt skulle kunna korrigeras.

Att arbetsgivarna skulle få svårt att leva upp till de strikta försäkringskraven var  något som Migrationsverket förutspådde redan i sitt remissvar på propositionen med förslaget om att införa en skarp återkallelsebestämmelse år 2014[7]. Lagstiftningen har därmed skärpts utan respekt för företagens verklighet, det är uppenbart att lagstiftningen idag ställer orimliga krav.

Situationen är nu akut för många arbetskraftsinvandrare, Migrationsverket har en stock med över 8 000 ansökningar om förlängt arbetstillstånd som väntar på beslut.

 Socialförsäkringsutskottet har föreslagit att återkallelsebestämmelsen görs mindre strikt. Förslaget till lagändring innehåller en ny formulering: att arbetstillstånd får återkallas.

Detta förslag gick nyligen på remiss till lagrådet, som emellertid avstyrkte 2017-10-31. Lagrådets kritik förstorar emellertid upp riskerna med Socialförsäkringsutskottets förslag, och blundar för fördelarna.

Lagrådets kritik mot Socialförsäkringsutskottets förslag (med mina kommentarer inom parentes):

  • För kort beredningstid (detta ska emellertid vägas mot behovet av skyndsamhet för att komma tillrätta med kompetensutvisningarna).
  • Socialförsäkringsutskottets förslag är onödigt eftersom en statlig utredare för närvarande granskar frågan (utredningsdirektiven utgår emellertid från att arbetsgivarna gör fel snarare än att det är regelverket som tvingar fram felen).
  • Socialförsäkringsutskottets förslag innebär att Migrationsverket måste väga villkorsavvikelsernas omfattning mot utlänningens intresse av att fortsätta bo och arbeta i Sverige (men socialförsäkringsutskottets förslag syftar till främst till att ge Migrationsverket fler handlingsmöjligheter än indraget arbetstillstånd om avvikelser upptäcks, till exempel att ge arbetsgivarna chansen att rätta till felen innan beslut om utvisning fattas).
  • Förslaget skulle innebära en grundläggande förändring av det nuvarande systemet för arbetskraftsinvandring (men förslaget innebär inte en återgång till situationen före 2014 då ingen återkallelsebestämmelse fanns, utan är en justering av den relativt nya återkallelsebestämmelsen för att komma tillrätta med uppenbara problem).

Ett huvudproblem med lagrådets synsätt är att det tyder på bristande insikt kring att den strikta återkallelsebestämmelsen inneburit att Migrationsverket börjat tolka formuleringen om kollektivavtal eller praxis på ett sätt många små företag har svårt att leva upp till.

Socialförsäkringsutskottets förslag syftar inte till att göra det svårare att dra in arbetstillstånd när uppenbara missförhållanden uppdagas, utan till att ge arbetsgivare chansen till rättelse.

Regeringen har bollen

Nu ligger bollen hos regeringen som måste besluta om man ska gå på Socialförsäkringsutskottets förslag eller på Lagrådets avstyrkande av detsamma.

Att inte gå vidare med utskottets förslag skulle innebära att kompetensutvisningarna fortsätter. En dålig lösning för Sverige.

Att vänta på den sittande utredningen är slöseri med värdefull tid. Ökningen av kompetensutvisningarna behöver hejdas snarast. Bättre är att gå vidare med Socialförsäkringsutskottets förslag, därefter kan ytterligare korrigeringar göras utifrån utredningens kommande förslag.

Ändring av återkallelsebestämmelsen från ska till får måste prövas. Att  genomföra ändringen skulle ge värdefulla erfarenheter kring dess faktiska effekter. Att inte våga genomföra förändringen på grund av teoretiska spekulationer kring urholkning av systemets legitimitet är inte försvarbart.

Förutom en förändrad återkallelsebestämmelse behövs en översyn av hur Migrationsverket tolkar formuleringen kollektivavtal eller praxis och vilka konsekvenser det har fått. En ny formulering kan behövas även på denna punkt, eller åtminstone en ny tolkning i Migrationsverkets handbok.

Bakgrunden till Socialförsäkringsutskottets förslag

Den 15 december 2016 presenterades den statliga utredningen ”Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden” (SOU 2016:91), som innehöll ett förslag om att avstå från att återkalla arbetstillstånd när arbetsgivaren på eget initiativ åtgärdat brister i villkoren. Förslaget innebar därmed en möjlighet att avhjälpa fel innan Migrationsverket upptäckt dem, men inte därefter.

Detta förslag gick den 24 maj 2017 på remiss från regeringen till Lagrådet. Därefter, den 26 juni 2017, presenterade regeringen propositionen ”Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd när arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister” (prop. 2016/17:212).

Den större och svårare frågan om hur man skulle hantera redan upptäckta avvikelser togs inte upp utan bildade istället grund för en ny statlig utredning. Den 22 juni 2017 presenterade regeringen ett nytt utredningsuppdrag där utredaren gavs i uppdrag att undersöka möjligheten att inte dra in arbetstillstånd även efter att Migrationsverket upptäckt ”mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd”, genom ytterligare förändringar i lagstiftningen.

Den nya utredningen motiverades med att indraget arbetstillstånd vid små fel kan få ”långtgående och oproportionerligt negativa konsekvenser för arbetskraftsinvandraren som förutom att förlora sin inkomstkälla även kan tvingas att lämna landet.” Utredningen ska vara klar den 31 december 2017.

Något överraskande fick Alliansen den 28 september 2017 stöd från regeringspartierna för en motion som ville skynda på beslutsprocessen för att komma tillrätta med problemen med ökade kompetensutvisningar. I motionen ”med anledning av prop. 2016/17:212 Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd när arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister Motion 2017/18:120 av Johanna Jönsson m.fl. (C, M, L, KD)” påpekar alliansföreträdarna att ”det uppstått en orimligt hård praxis gällande förutsättningarna för förlängning och återkallelse av tidsbegränsade arbetstillstånd. På grund av denna praxis utvisas många arbetskraftsinvandrare till följd av mindre förseelser från arbetsgivarens sida.”.

Motionen menade vidare att regeringens förslag till en ny utredning inte skulle komma tillrätta med problemen med kompetensutvisningar tillräckligt väl och tillräckligt fort.

I motionen presenterades istället förslaget att återkallelsebestämmelsen skulle formuleras om från kravet på att arbetstillstånd ska återkallas till möjligheten att de får återkallas.

Därmed skulle den obligatoriska återkallelsebestämmelsen göras om till en fakultativ bestämmelse, där Migrationsverket och -domstolarna ges möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Alliansmotionen innehöll också skrivningar om vikten av proportionalitetshänsyn, och föreslog att den nya lagstiftningen skulle vara på plats redan den 31 december 2017.

I och med att Socialförsäkringsutskottet ställde sig bakom förslaget i Alliansens motion, gick förslaget ut på remiss till parterna. Almega medverkade till att förbereda Svenskt Näringslivs remissvar.

Efter remissbehandlingen gjordes några mindre justeringar av motionens förslag, och därefter skickade Socialförsäkringsutskottet förslaget vidare på remiss till Lagrådet.

Förslaget fick kritik och avstyrktes av lagrådet den 31 oktober.

Där befinner vi oss idag. Bollen ligger nu hos regeringen, som kan välja att gå på Lagrådets linje eller på Socialförsäkringsutskottets förslag. Det senare vore ett klokare val.

[1] Den faktiska formuleringen lyder ”lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen”.

[2] Migrationsverkets handbok: ”När det gäller försäkringsvillkor bör Migrationsverket (i enlighet med kollektivavtal) kräva att tjänstepension ingår. Speciella lösningar för icke kollektivavtalsanslutna företag kan i regel godkännas under förutsättning att den lön som utges efter ett eventuellt avdrag kan anses ligga på kollektivavtalsnivå. Om det vid förlängning visar sig att nödvändiga försäkringar inte har tecknats bör ansökan avslås.”

[3] http://centrumforrattvisa.se/wp-content/uploads/2016/10/Rapport_arbetskraftsinvandring_CFR.pdf

[4] Till exempel https://www.svd.se/de-utvisas-efter-arbetsgivares-forsakringsmiss

[5] Till exempel http://centrumforrattvisa.se/wp-content/uploads/2017/05/Stockholm-FRM-UM-10380-16-Dom-2017-05-12.pdf

[6] Till exempel: https://www.svd.se/utvisas-trots-bra-jobb-svart-att-acceptera.

[7] S. 4 i remissvaret ”Migrationsverket har successivt byggt upp kunskaperna om vilket försäkringsskydd som finns tillgängligt på arbetsmarknaden. Erfarenheten visar att verket regelmässigt vid förlängningsärenden (…) finner och kommer att finna ett stort antal fall där arbetsgivaren inte tecknat de försäkringar som krävs och som arbetsgivaren i anställningserbjudandet uppgett ska tecknas. (…) Migrationsverket förutser således att återkallelse kan aktualiseras i ett stort antal fall på grund av försäkringsfrågan, även om lönevillkoren uppfylls”.